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25 de febrero de 2007
Inauguramos hoy esta sección
Por gentileza de Juan Gigli, titular de gobiernoelectronico.org reproducimos una serie de conferencias que realizamos en su Web y que tuvieron muchos lectores Entrevista al Profesor Antonio Anselmo Martino sobre Gobierno Electrónico y Democracia Digital

Realizada el Mié, 19/07/2006 - 16:45

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Sin duda los temas que trataron las primeras 5 conferencias que publicaremos a partir de hoy, parecieran no tener nada que ver con Legislar Bien, pero creemos que ninguno de los temas abordados por los conferencistas, dejan de tener como una especie de hilo conductor invisible, el supuesto de una buena legislación previa. Saquen Uds. sus propias conclusiones.

Entrevista al Profesor Antonio Anselmo Martino sobre Gobierno Electrónico y Democracia Digital

Realizada el Mié, 19/07/2006 - 16:45

Nora Chaponick entrevistó a Antonio Anselmo Martino quien es Abogado, Profesor Titular de la Universidad de Pisa, Italia y Profesor de Posgrado de las Universidades de Buenos Aires y del Salvador. Presidente del EDIFORUM, Italia. Presidente Honorario del EDIFORUM, Argentina.
Consultor del Banco Mundial. Asesor del Consejo de Europa en temáticas vinculadas con el Derecho y el Impacto de las Nuevas Tecnologías de la Informática y las Telecomunicaciones.
Miembro del Consejo del CELIM, Comisión de la Unión Europea para el Desarrollo del Comercio Electrónico.
Director del Manual de Técnica Legislativa del Proyecto de Reordenamiento de la Legislación Nacional "Digesto Jurídico Argentino" Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires y Director Academico de la Escuela de Altos Estudios para el Mercosur con sede en Montevideo.

DdE: Profesor Martino: Conservo la conferencia que Ud. dió en Ecomder en el año 2001 sobre el tema "E Goverment, Internet como herramienta de comunicación entre el Estado y los ciudadanos", y me parece que se impone la siguiente pregunta: ¿Qué ha ocurrido en estos casi 5 años con el E-Goverment en el mundo?

Lo que sostuve en ese entonces sobre el tema ha quedado confirmado en estos cinco años como elemento de programación.
Sigo pensando que el centro del tema es el reconocimiento del valor legal del documento electrónico y su consecuencia directa, la firma digital.
Sigue siendo importante para la parte electrónica la idea de convergencia, esto es poder utilizar todos los nuevos medios con estándares internacionales y la idea de la Administración como un back office para si misma y un front office para los usuarios.

DdE: ¿Cuáles son las consecuencias de este flujo de información electrónica?

La primera consecuencia que tiene la circulación de documentación electrónica homogénea dentro de la Administración Publica es que cada repartición de la Administración está conectada con todas las demás y puede intercambiar documentos fluidamente.

El intercambio de documentación suprime las distancias entre las sedes centrales y las descentralizadas entre la administración nacional, las administraciones provinciales y las municipales.
Esto implica un cambio sustancial en la modalidad celosa de los propios datos de cada repartición.

DdE: ¿Qué límites ha encontrado en estos años el desarrollo del gobierno electrónico y de la democracia digital?

Los dos límites marcados para el desarrollo del gobierno electrónico y la democracia digital siguen siendo la brecha digital entre los países y la custodia de la privacidad.

La diversidad de desarrollo electrónico es la más grande de las diferencias y se ha notado que la brecha digital no sólo se ha pronunciado sino que ha demarcado fuertemente la diferencia entre los países que hacen gobierno electrónico y los que hablan de él.

El 80 % del tráfico electrónico ocurre en el hemisferio norte y en é l solo dos países se llevan más del 50%: Estados Unidos y Canadá.
Los números pueden ser relativizados pero hasta un cierto punto: luego caen como mazas para reforzar o aplastar una argumentación.

Pero aún dentro de los países desarrollados las diferencias con respecto al acceso a la tecnología es enormemente variado y también aquí se han ampliado las hojas de la tijera de la diferencia.

Hablando de los países en vía de desarrollo el secretario de la ONU, Kofi Annan ha dicho: "Hoy, ser impedido de los servicios de telecomunicaciones es una dificultad tan grave como la falta de alimento" tal como lo cita Laura Sartori Il divario digitale e le nuove disuguaglianze sociali, Il Mulino, Bologna, 2006.

DdE: Profesor Martino: comprenderá que no puedo evitar pedirle ejemplos de los países que "hacen" y de los que "hablan"…

Entre los países que hacen gobierno electrónico se encuentran los más desarrollados y en ellos hay ciudades digitales, funcionan los criterios de certificación de todos los documentos en las Administraciones públicas y se ha extendido el uso de la firma digital.

En sus varias formas, simplemente como elemento de un mensaje enviado por correo electrónico, las transacciones bancarias que se hacen también en los países menos adelantados porque la firma que se usa es una firma ligera que no requiere doble llave ni deposito de la llave publica.

La cosa interesante en los países donde la firma electrónica pesada, esto es la que requiere registros públicos, ha ido ganando espacio.
Casi todos los profesionales la usan. Por lo tanto es fácil instituir un servicio de firma electrónica importante en reparticiones públicas donde hay compras o consultorías y todo el proceso se hace por medios electrónicos.

En algunos países, se distingue entre firma digital que necesita dos claves y una es pública y firma electrónica que corresponde a las demás. En Argentina a consecuencia del último decreto parece que firma digital es sólo la emitida por un operador oficial autorizado.

Por ejemplo en la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Pisa, la secretaria implementó la firma digital para estar en conexión directa con todos los profesionales: ingenieros, arquitectos, que tienen ya la firma digital registrada.
Y esto lo sé porque yo dirigí su tesis de Master que consistía precisamente en eso: implementar la firma digital en el decanato de una Facultad.

DdE: ¿Y si no se tiene la firma digital registrada?

Si Ud. no tiene firma digital registrada pero quiere mandar una carta con todas las consecuencias jurídicas de una firma digital, le basta con ir al correo y allí puede enviar una carta con firma digital.

DdE: ¿Me equivoco si creo que necesariamente tenemos que hablar entonces del aspecto normativo de la firma digital?

Por supuesto que no. La firma digital – en cambio – sigue siendo cruz y delicia de los países que hablan de gobierno electrónico.
La mayor parte de ellos ha dictado normas muy generales sobre el punto pero terminan no teniendo eficacia porque las provincias no lo aceptan, caso de Argentina con su excelente centro de certificación raíz de la firma digital. Ahora el tema es ponerla en acción y con un sistema único.

La subsidiariedad es una gran cosa (hacer que la acción de gobierno electrónico se realice en el lugar más cercano al usuario) pero sujeta a dos condiciones: que sea técnica y políticamente posible.

En algunos países de los cuales prefiero omitir el nombre pero que se encuentran en América Latina me siguen preguntando si es posible tener un sistema de firma electrónica para la Administración pública y otra para los particulares ( de a pie, los llama el consultante).
Mi respuesta es no: significa que la pequeña y mediana empresa van a tener que tener dos contabilidades, dos documentaciones: una para la Administración publica y otra para las empresas y sus compradores o proveedores.
Es poco racional. Las grandes empresas ya tienen todas sistemas de intranet personificado y extranet Standard, lo que hay que cuidar ahora es al pequeño, pequeñísimo empresario, al profesional, al ciudadano, al habitante.

No se puede pensar que el mundo se va a parar para que América Latina haga su Medioevo. Hay que tomar el tren aun corriendo un poco.

DdE: Sé que está Ud. enterado del Decreto 724/06 recientemente dictado, modificatorio del Decreto reglamentario de la Ley 25.506 en Argentina? ¿Cuál es su opinión al respecto?

Sí, estoy enterado y tengo que hacer dos consideraciones: la primera como he dicho antes y sostengo, siempre el sistema argentino de firma digital raíz la PKI es excelente.

En segundo lugar tengo un profundo respeto por la capacidad profesional del Lic. Achiary y coincido con prácticamente todas sus afirmaciones técnicas, partiendo de aquella que no hay seguridad "en absoluto", casi agregando que en ningún campo y mucho menos en el de las tecnologías.

El decreto, sin embargo, me parece que toma una determinación política (de política tecnológica) que va más allá de un simple análisis técnico. Si entiendo bien el decreto establece que la firma digital en Argentina sólo pueden hacerla los entes públicos habilitados a tal fin y en forma gratuita.

DdE: Estuve en el anuncio que del Decreto hizo el Subsecretario Abal Medina y también el Lic. Carlos Achiary, y allí se dijo que para que esté plenamente operativa esta norma falta otra: una Decisión Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros relacionada con las normas de licenciamiento, para que la firma digital comience a utilizarse en el Ejecutivo y que estará lista en unas semanas.
Tal vez debamos esperar esa norma para tener un panorama completo.


Todas las medidas políticas son fácilmente discutibles en particular si no se las contextualiza. Voy a prescindir por el momento de la contextualización porque conozco poco la realidad Argentina como para emitir un juicio tan atrevido. Pero en general soy contrario a la división "certificación publica" "certificación privada" por razones que expreso en otra parte de la entrevista.

Podría agregar que, sin desconocer la primacía pública que debe tutelar la certificación raíz, los inmensos gastos de actualización y revisión de los sistemas aplicados para obtener en todo momento el sistema "más seguro y más controlable posible", es bueno que capitales privados participen en esta investigación sea para mantener la competitividad, sea para implicar a los privados también en inversiones y análisis que pueden servir para el futuro.

Siempre en modo impertinente: ¿Por qué la firma digital tiene que ser gratuita? Conozco las razones a favor: para facilitar y auspiciar su uso y porque en general sirve a la Administración Pública.
Si esas son las razones me permito disentir: es bueno que la Administración Pública tenga su firma digital utilizada hasta las más recónditas formas de administración local. Pero eso significa una inversión, un gasto y una preparación inmensos.

Además la firma digital es apetecible cuando los privados pueden utilizarla en forma permanente (esta es la razón del éxito de la firma digital en las municipalidades italianas) ¿pero entonces por qué hacerla gratuita? ¿quiénes utilizan más la firma digital?

Las grandes empresas que tienen automatizado todo el proceso de producción y contabilidad desde hace tiempo. ¿Por qué tenemos que financiar a los más ricos para que difundan algo que no van a difundir porque ya lo usan? A quienes tenemos que agregar es a la pequeña y mediana empresa, a los profesionales, etc. ¿Es buena medida que sea gratuita o es mejor comprometerlos con algunos gastos para que pongan el mayor empeño en hacer redituar algo que les es útil y beneficioso económicamente?

DdE: En http://weblogs.cfired.org.ar/blog/archives/002968.php se ha recogido muy bien lo que pasó en la presentación del Decreto. Si no le molesta aprovecho la oportunidad para mencionarlo, ya que su sólo nombre me asegura que esta entrevista será muy leída... Pero me decía Ud. qué hicieron en Italia...

En Italia hemos establecido un solo reconocimiento de documento y un solo tipo de firma digital: lo puede hacer cualquier repartición pública que esté capacitada y bajo la dirección de la CNIPA quien detenta el registro raíz.

Pero pueden hacerla también los privados siempre que cumplan con los mismos requisitos que las públicas y además posean un capital como el de las empresas de reaseguros que son las que deben tener el capital mas elevado.
La razón es simple: si quieren ganar con la firma digital que lo hagan, se empeñen y trabajen e investiguen, pero deben ser solventes de tal manera que sólo un loco saldría a poner una empresa de firma digital sin estar totalmente al día con lo mejor que hay en el mercado. De hecho además de algunas multinacionales de firma electrónica los privados son: La asociación de bancos (ABI), la Asociación de Cámaras de Comercio, la Asociación de los Escribanos, etc.

No olvidemos que para que funcione el gobierno electrónico y la firma digital debe funcionar el principio de subsidiariedad que requiere que la acción pública se realice en el lugar más cercano al utilizador y que sea posible técnica y políticamente.

DdE: ¿En relación con lo que estamos tratando- gobierno electrónico y democracia digital – cuál es su opinión respecto al problema de la privacidad?

Otro tema impresionante es el de la penetración de lo público en lo privado y viceversa. Por un lado el derecho a la privacidad y los limites que hay que poner a un poder de gobernanza que tiene tantos datos y tan importantes y ahora con las tecnologías de las interceptaciones telefónicas francamente escandalosas.
Son hechos nuevos de una sociedad nueva y requieren un tratamiento jurídico nuevo.

La protección del consumidor que nació en el ámbito del derecho privado se ha vuelto un tema importante del derecho administrativo. La protección del consumidor atraviesa el derecho desde el público al privado y viceversa. Pero además en los países con bajos ingresos acaba de aparecer un nuevo derecho que es absolutamente original tanto en el comercial como en el privado: el derecho al consumo.
Una cosa es proteger a los consumidores y otra, muy otra darse cuenta que hay una parte de la sociedad que ha quedado excluida del consumo.

DdE: ¿Vamos a hablar ahora de la brecha digital?

No sólo de ella. Prestemos atención: no se trata del tema del e-excluse que es el excluido electrónicamente. Problema inmenso para el gobierno electrónico.
Estos son directamente consumidores excluidos de los circuitos de consumos por falta de medios. Es una guerra entre economía y derecho, entre estar y no estar en la sociedad actual. Los viejos pobres de la tierra que hoy se nota que son más pobres y con menor acceso a bienes elementales; para indicar uno, el agua.
Hay regiones, zonas que han dedicado tiempo y esfuerzo al gobierno electrónico. Con desniveles y diferencias.
Los EEUU, China y Europa donde el crecimiento en este último quinquenio lo han hecho a un ritmo del ocho por ciento. El país que cuenta con el mayor número de proveedores on line es Austria, seguida por Malta y Estonia. De 12.590 servicios que habían sido registrados el 92 % dispone de un sitio Web y se trata justamente de un 8 % desde el 2001.

No sólo los países se diferencian por prestarle más o menos interés al gobierno electrónico. Hay diferencias también entre provincia y provincia, entre región y región.

DdE: ¿Podemos analizar un ejemplo concreto?

Veamos Italia. Por ejemplo la Región Toscana es una de las que más importancia ha dado al tema. El proyecto e-Toscana comprendido en el programa extraordinario plurianual de inversiones estratégicas, recoge las inversiones para el E-government y la Sociedad de la Información en Toscana. El proyecto tiene tres líneas de acción:

1. E-Toscana para la Administración publica.

2. E-Toscana para las profesiones y las asociaciones de categoría y

3. E-Toscana para la familia y los ciudadanos.

Si se tiene en cuenta un sistema organizado en seis fases del gobierno electrónico éste puede presentarse como le diré a continuación. De todas maneras me he permitido prepararle un gráfico y le solicito que cuando publique esta charla, lo inserte para una mejor comprensión.

Veamos. Se pueden establecer seis fases del Gobierno Electrónico: 1 Inicio, 2 Presencia, 3 Interacción, 4 Transacción, 5 Integración vertical, 6 Gobierno Electrónico Unificado.

Seis Fases de Gobierno Electrónico

En cada una de ellas hay elementos de tecnología, de procesos, de personal y de política estratégica. En el Inicio, están todos igualados. En Presencia, van creciendo todos, pero el que más crece es la política estratégica que sigue aumentando hasta alcanzar el Gobierno Electrónico Unificado. Algo parecido sucede con el Personal, mientras que los que menos necesitan crecer (relativamente) son los Procesos y la Tecnología.

Desde el 1 hasta el 3 lo que se desarrolla es la parte promocional o de "hacerse ver" y comienza el trabajo serio en las Administraciones publicas. En el 4 se comienza a desarrollar la democracia digital y en los dos últimos todos son servicios para los habitantes. Hablamos de habitantes y no ciudadanos pues esta es una limitación que hoy en día se torna insoportable para países multiétnicos.

DdE: ¿Qué pasa con la calidad de los datos recogidos por las Administraciones que seguramente alimentan la primera fase?

En la primera parte los datos de los habitantes que aparecen en las Administraciones públicas comienzan a tener forma estructurada y se pueden intercambiar formando una reserva de Administración o un back office administrativo.

Muchos de estos datos salen como certificados. Luego vienen los pasos más serios: los impuestos, los pagos a través de Internet aun con los bancos, la gestión de la salud y otros servicios comienzan a funcionar vía electrónica y se va consolidando el comercio electrónico y la firma digital. Finalmente la parte electrónica llega a la democracia, es usada por los partidos para las elecciones primarias y por las instituciones para elecciones generales.

Dado que permiten una gran cantidad de usos es fundamental que la ciudadanía esté informada para participar en preferencias, borratinas, presupuestos participativos y grandes consultas constitucionales.

El afirmarse de cada uno de los pasos va llevando a la creación de una masa crítica para el siguiente que en los últimos dos tramos se vuelve "arrolladora".

DdE: ¿Se trataría de un plan de "fases ideales" o estamos hablando del estado de desarrollo concreto alcanzado por distintos países y / o regiones?

Interesante pregunta. Son fases ideales que algunos han alcanzado y otros todavía no, y es bueno para tener en cuenta al analizar el estado de desarrollo de cada país o región y ver como se encuentran respecto de este plan.

A propósito, le recomiendo leer el excelente libro "El gobierno electrónico en Chile: estado del arte" Proyecto de Reforma y Modernización del Estado Ministerio Secretaría General de la Presidencia Programa de Modernización de la Gestión Pública Departamento de Ingeniería Industrial – Universidad de Chile, del que he obtenido algunos datos.

DdE: Bueno, entonces tratemos de analizar un poco más a fondo estas etapas, si le parece bien.

Es razonable que al principio los logros sean más parecidos a las manchas sobre la piel de un tigre que a algo uniforme. De hecho una de las fuerzas más interesantes en el gobierno electrónico son las locales que van realizando un acercamiento mayor al ciudadano y al habitante sea éste un simple individuo o una compleja organización empresarial.

El desarrollo de la ventanilla única en muchos países ha dado una importancia extraordinaria al gobierno local que supo implementarla y tenerla actualmente en pleno funcionamiento. Una ventanilla que le indica al empresario todo lo que debe hacer, con quien, como y cuando simplemente descargando los programas especiales que se han preparado para ellos.

DdE: ¿Cómo llegamos a la democracia electrónica?

La democracia electrónica – como la democracia – tiene varios filones o dimensiones:

1. La e-inclusión es la conditio sine qua non y ya hemos citado la frase de Kofi Annan al respecto.

2 Pero no basta estar incluido en la dimensión informática, es necesario además tener acceso a la información, en particular la que producen los sujetos públicos.

3. Más aun, tampoco basta esta segunda dimensión, es necesaria una tercera que posibilite el acceso del ciudadano a la esfera pública, que el mismo pueda producir información y que ésta sea tenida en cuenta en una confrontación entre actores sociales, políticos e institucionales.

4. La dimensión electoral – activa y pasiva – tiene que ver con las modalidades de seleccionar las candidaturas, de formación de las listas electorales, las modalidades del voto, sobretodo a distancia, ordenado por listas, con preferencias, etc.

5. La dimensión de la iniciativa directa ciudadana allí donde son permitidas estas formas de participación como referéndum o propuestas de iniciativa popular o formación de grupos informales y de asociaciones.

6. La dimensión de la participación de los ciudadanos y de sus formas asociativas en específicos procesos decisionales como mesas locales de concertación política, agendas, pactos territoriales, planes sanitarios, etc.

DdE: ¿Podría contarnos cómo nace en Europa el modelo europeo de governanza?

El modelo europeo de gobernanza nació con el libro blanco del 2001 y se fue realizando a través de numerosas actividades de consulta de los ciudadanos y sus asociaciones haciendo uso del Web en el ámbito de la iniciativa comunitaria, Interactive Policy Making - IPM a través del sitio " Your voice" ( europa.eu.int/yourvoice/index_es.htm), en un contexto más amplio de medidas para la activación de canales de comunicación entre ciudadanos, asociaciones y órganos consultivos de la Unión Europea como el sitio dedicado a la organización de la sociedad civil en CONECCS.
Pueden verlo en : (http://ec.europa.eu/civil_society/coneccs/start.cfm?CL=en ).

En el 2003 la presidencia de Grecia inauguró un portal para la promoción de sondeos on line sobre temáticas de interés europeo de los (ahora) 25 países de la Unión: http://evote.eu2003.gr

El estudio publicado por la OCDE en el 2001, "Citizens As Partners. Information, Consultation and Public Participation in Policy Making" (2001), dio lugar a iniciativas en muchos países del mundo: Canadá, Dinamarca, Bélgica, Corea, EEUU, Hungría, República Checa, Francia por ejemplo, en las tres formas en las cuales la organización previó la democracia electrónica: la información, la consulta y la participación.

La primera es llamada también una vía, pues va de la Administración al ciudadano, la segunda es llamada de dos vías pues va de la una al otro y viceversa y la tercera es la más importante pues puede provocar específicamente la participación.

DdE: ¿En qué país diría Ud. que funciona mejor la e-democracia o por lo menos si no mejor, bien?

En Suecia por ejemplo, a nivel nacional hay una Commission on Democracy's usage of the Internet for public consultation, y la consulta entre parlamentarios administradores y ciudadanos, cuando hay leyes que pueden afectar a muchos.
Un ejemplo importante fue la consulta en materia de creación del nuevo aeropuerto de Estocolmo que llevo a suspender el proyecto. A nivel local algunos municipios, comenzando por el de Porto Alegre, Brasil, han construido lo que se llama el presupuesto participativo.

Esto es, a partir de un bosquejo realizado por la administración ciudadana se dice tenemos tanto dinero, necesitamos tanto para hacer estas obras, pero cualquier ciudadano puede dar sus buenas razones para cambiar el orden de prelación de las obras e inclusive incluir algunas que no existían o eliminar otras por considerarlas impertinentes.

DdE: Profesor Martino, muchas gracias por su tiempo. Este sitio está a su disposición para lo que quiera anunciar o escribir.

Nora Chaponick
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